深圳物业管理立法探讨
——从特区物业立法看社会主义先行示范区基层治理的突破创新
四十年来的探索，深圳作为中国内地物业管理诞生地，在中国内地物业管理发展历程中，不仅创造了物业管理行业中的许多个第一，中国内地第一家物业企业、第一部地方性物业法规、第一个业委会均产生于此，而且在物业管理的模式创新、规范机制、市场运作、行业立法以及理论研究和探索中始终位于中国内地物业管理行业的前列。深圳物业管理立法发展与创新，对全国的物业管理行业进步，社区治理体制的探索有着重要的推动作用,深入研究深圳物业管理立法对明晰全国行业性立法思路有着极其重要的意义。深圳经济特区设立后，房地产开发行业从无到有、突飞猛进。特区房地产公司大胆借鉴香港屋村管理的经验和模式，对其开发的涉外商品房住宅区（罗湖区东湖丽苑小区）进行特殊化管理，深圳市物业管理有限公司就是在这种背景下于1981年成立。这种做法当时在广东省乃至全国都是独树一帜的，这一创举标志着物业管理在中国内地的诞生。经过数年的发展，深圳市房地产管理局认真总结了市物业服务企业的管理模式和经验，在1987年召开了第一次特区住宅区管理工作会议。会议提出 “谁受益、谁出钱”的住宅区管理原则，实行“有偿服务”的政策，在物业服务企业的发展经营中推广“社会化、企业化、专业化”的综合管理模式。1988年深圳经济特区开始住房制度改革。配合房改，1989年决定将原福利型住宅区由深圳政府管理转制为由企业承包经营管理。1991年3月，万科天景花园业主共管委员会（业主委员会的前身）诞生，1991年4月福田区以公务员为业主主体的莲花二村开始试点，探索实行“综合管理，全方位服务”的一体化管理模式。由此物业管理在全市住宅区蓬勃发展起来。1991年开始，深圳市政府采取了“放水养鱼”的鼓励政策，简化物业服务企业设立的审批手续，在短短的两三年时间内深圳涌现出100多家物业服务企业，物业管理开始成为深圳社会公认的一个新兴行业。1993年初一场关乎中国物业管理行业命的会议在番禺召开，这次全国住宅区管理工作会议，充分肯定了深圳经济特区物业管理的经验，并向深圳提出了新的要求和期望。同年6月28日，全国首个物业管理行业协会——深圳市物业管理协会成立。1994年3月，建设部《城市新建住宅小区管理办法》（部长33号令）发布，物业管理行业的飞速发展使深圳物业管理立法的呼声越来越高。（二）1994年颁布实施《深圳经济特区住宅区物业管理条例》《深圳经济特区住宅区物业管理条例》颁布于1994年6月，是我国内地第一部地方性物业管理法规。1.《深圳经济特区住宅区物业管理条例》制定和颁布过程如前所述，深圳市1988年开始进行住房改革。当年，住房制度改革办公室出台了《住宅区管理实施细则》，为公房转私房后的住宅管理定规则。与此同时，物业管理的立法启动。原市房管局从1989年起草规章，先定名《住宅区管理办法》，后易名《深圳经济特区住宅区管理规定》。1992年深圳市人大获得立法权后，市人大和市政府都认为将《规定》上升为《条例》具有更大的执行力度。决定由机构改革后设立的住宅局负责《条例》的起草工作。1994年，历经六年、充分吸收社会各界意见、几易其稿、凝结深圳政府和物业服务企业集体智慧的《深圳经济特区住宅区管理条例》终于出台。对《深圳经济特区住宅区物业管理条例》颁布前后进行比较，可以看到以下非常明显的效果：在这部物业管理条例出台前，经过13年的发展，深圳市全市共有130家物业服务企业，管理覆盖面仅有40%左右；但在这部物业管理条例出台后截止1999年6月的统计，仅仅五年时间，深圳全市正式注册的物业服务企业有430家，其他物业管理单位有714家；物业管理的从业人员超过15万人；管理着全市2万平方米以上的住宅区400多个，工业区400多个，高层大厦2000多座，物业管理覆盖面翻了一番多，达到90%以上，覆盖近两亿平方米建筑面积的物业。同时，深圳也是中国内地第一个实现城镇化和物业管理全覆盖的城市，深圳企业和行业经验在全国物业管理行业中有着举足轻重的地位。由于时代的局限性以及理论研究的滞后性，《深圳经济特区住宅区物业管理条例》实施几年后，其不足日渐暴露，主要表现在以下几个方面：由于当时物业管理理论滞后实践，对物业管理缺乏系统深入的专业研究，还未形成强有力的、科学完整的物业管理理论体系对“建筑物区分所有权”这个物业管理理论的根源还没有认识，更谈不上把握，对物业管理法律关系不清晰认识不清。因此，立法只能采取“摸着石头过河”的方式，从实用主义出发进行立规定矩。结果对物业管理活动的各方主体法律地位、权利义务，等方面的规定，存在部分不符法理的现象，导致物业管理存在一些老大难问题难点长期困扰物业管理行业的发展。总体上，《深圳经济特区住宅区物业管理条例》立法体例比较笼统和原则，法规的整体性不足，各部分之间关系的协调性不足，导致有些条文缺乏可操作性，甚至存在法律漏洞，法律责任的伸缩性过大，在实际运作上难以把握。尤其是。这为后来政府无法有效监管行业、行业无法进入市场自行运作埋下明显的隐患。《深圳经济特区住宅区物业管理条例》主要适用于住宅区的物业管理，虽然按条例规定写字楼、商住楼可以参照执行，但由于该条例没有概括集中各类物业建筑物的整体特点，在实践中往往难以依照该条例进行整体的规范管理，这也为深圳物业服务企业的发展壮大制造了不必要的障碍。由于前述《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的局限与不足，在实施十年后进行修订被提上议事日程。2007年9月，经过大修的物业管理条例以《深圳经济特区物业管理条例》的新名称重新发布，除住宅区外，写字楼、工业厂房、学校、政府物业等物业均入新条例的调整范围。（1）提升业主自主管理能力，保障业主大会权力，限制业委会的权力。新条例初步理顺了业主大会与业委会的关系，明确了业主大会在物业管理中的权力和责任，物业服务费标准的确定、选聘解聘物业服务企业等重大事项回归由业主大会来决定。业委会则回归为业主大会的执行机构，其权力受到严格限制。为了提高业主大会的效率，新条例根据深圳实际，做出了与会业主人数和与会业主投票权数“双过半”、“双三分之二”的规定，而不是国务院颁布条例中规定的全体业主的“双过半”、“双三分之二”。由于在深圳部分社区，出租房较多，所以召开的业主大会中，很多时候参与表决的业主人数和面积难以达到国家规定，这使得业主大会很难做出具体有效决议，因此《深圳经济特区物业管理条例》对此进行了突破，换句话说，此时的深圳已经有了30年后获得社会主义先行示范区身份的鲜明特征。 （2）加强政府监管，街道办、工作站（居委会）介入物业管理。政府监管也是意在加强基层政府组织对物业管理活动的指导和监督。新条例把街道办和社区工作站作为政府监管的具体执行者纳入监管体系，在国务院2007年修订的物业管理条例里也有类似规定，深圳经济特区的物业管理条例修订在先，国家新条例应该是参考了特区新条例的相关规定。（3）强调法律救济，保护业主和企业的合法权益。业主公约虽然是业主大会通过的，但也存在对部分业主不公平的可能性，为保障公约的公正性，新条例设置了临时管理规约和管理规约的救济制度，对于内容违反法律、法规规定或者显失公平的临时管理规约和管理规约，可以请求区主管部门予以撤销。（4）统一管理物业维修资金。针对以前物业维修资金放在物业服务企业，物业服务企业是经营单位，因而存在一定风险的情况，当时深圳已经在探索实行物业专项维修资金统一管理的办法，新《条例》对此进一步予以明确。（5）业主对物业共用设施和场地使用享有知情权监督权。（7）物业服务企业应当协管公共秩序和治安。为保障业主在小区的生命和财产安全，新条例明确规定物业服务企业应协助有关部门维持物业管理区域内公共秩序和治安秩序，实行必要的24小时定岗值班、全面巡逻。（1）业委会成员仅限于房产证注明的业主。当房产证上载明的所有者往往时间、精力原因无法参与，而实际房产共有的配偶，或者父母、子女有时间精力却无资格参与竞选成为业委会委员，增加了业委会成立的难度。（2）缺乏业委会的回避制度。新《条例》主要考虑如何维护业主权利，明确业主所有权、物业服务、政府管理之间的关系。业主及其房产权利的管理缺乏业委会的回避制度，即如何避免开发商和物业管理处工作人员或亲属进入业委会，从而杜绝开发商变相控制物业管理事务。此外，新条例没有设立邻里问题调解组织。（四）2013年发布实施《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定》《物权法》颁布后，为做好与物权法及其司法解释要求的衔接工作，深圳一直在酝酿修改《深圳经济特区物业管理条例》或者制定《条例》的实施细则，但受限于一些具体问题的争执不下，直到2013年11月才发布《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定>》，历时六年之久。《若干规定》对物业管理招投标活动、物业专项维修资金管理费提取比例等极易引发物业服务企业与业主矛盾的焦点问题予以明确，同时在业委会换届选举等问题上做出了填补原《条例》空白的具体规定。1.《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定>》的创新该《若干规定》建立了物业管理领域社会稳定协调处理机制，要求市、区、街道三级设立物业管理联席会议；规定了业主大会、业委会活动经费、业委会委员津贴和执行秘书薪酬来源，规定了业委会委员制定了津贴的最高标准；明确了业委会委员、候补委员、执行秘书的廉洁要求；提出采用电子投票方式进行选举和表决，以便业主参与业主大会表决，提高投票表决参与率；对小区物业共用部位、设施设备的管理提出明确要求；明确了物业服务企业不得以停水、电、气来催缴物业服务费。2.《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定>》的不足（1）关于业主身份的认定问题。现有关于“买卖”的规定可能产生理解上的分歧，应该严格限定在“基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为”，不应该扩大适用（即在二手房买卖中，尚未完成所有权转移登记的买受人不具备业主身份）。同时，在实践中出现的夫妻一方是房地产权利证书或者不动产登记簿记载的所有权人，另一方是否具备业主身份的问题本规定并没有解决。（2）关于建设单位或者物业服务企业拒不参加筹备组问题。《深圳经济特区物业管理条例》就有建设单位或者物业服务企业参加业主大会筹备组的规定，但实践中建设单位或者物业服务企业拒不参加筹备组的情况非常普遍，他们为了自身的利益往往通过这种方式阻挠业主大会的成立和业委会的选举，主管部门面对这种情况也常常束手无策，而《若干规定》仍未对这一问题提出明确的解决方案。建议实践中如果遇到此种情况，街道办事处应当坚持“筹备组成员拒不参加筹备工作的，不影响筹备工作的开展及筹备组工作会议所做出的会议决议”的原则，以弥补规定上的缺陷。（3）部分条款表述不够严谨。《若干规定》个别条款中的措词有待商榷，比如“指导”、“监督”和“管理”并列使用、“撤销”和“内容”搭配使用、“决定”和“无效”搭配使用、“办理”和“备案事项”搭配使用等等。有些可能换个专用词更为准确，比如“认定”和“无效”搭配、“受理”和“备案事项”搭配。个别相邻条款之间、个别条款中的概念表述之间缺乏有机联系，有为减少整个规定的篇幅刻意合并的痕迹。同时个别条款立法语言不够简练、表达不够清晰。以上可能造成在使用《若干规定》的过程中理解出现偏差，物业管理主体权责混乱，甚至成为以后物业管理活动中矛盾纠纷的焦点。（五）2019年颁布，2020年3月实施《深圳经济特区物业管理条例》由于2007年版《深圳经济特区物业管理条例》存在太多问题，2014年版《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定>》无法彻底解决物业管理纠纷的主要矛盾，群众意见很大，在市人大代表的持续呼吁下，市人大于2017年启动，经过两年的努力，（1）建立业主大会备案制度——业主大会首获“身份证明”。目前深圳市已经有三百多个业委会取得了组织机构代码证书。为了能够充分发挥业主大会在物业管理活动中的主体作用，防止业委会不作为、乱作为等情况发生，新《条例》根据“权责利相统一”原则进行了一系列的制度设计：（2）加强社区党组织对业委会的指导和监督。2017年6月，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）明确提出要“改进社区物业服务管理。加强社区党组织、社区居民委员会对业委会和物业服务企业的指导和监督”；同时根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中有关“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”的要求，新《条例》明确了社区党组织领导社区物业管理的法律地位和具体方式。（3）采取“两轮选举制”，降低业委会的选举门槛。新《条例》调整了业委会委员有效当选的条件，换句话说，以后无论是首次选举还是换届改选业委会，只要候选人条件符合法律要求，选举符合法定程序，则基本上都能够选举产生业委会。（4）加强物业使用安全管理——强化物业相关责任主体，并为防治高空坠物开出“药方”。一是区分物业安全管理责任，要求业主负责物业专有部分安全检查和维护保养。二是建立房屋安全定期检测检验制度。（1）共有产权的归属没有清晰化。深圳的房地产登记权属证书只注明房屋的建筑面积，没有标明实际使用面积，业主不清楚究竟公摊了哪些部分。至于不可分摊的共有部位，目前矛盾和纠纷最集中的是停车位、会所以及非公益性教育、文化、体育等设施的归属问题依旧犹抱琵琶半遮面，没有明确化。（2）业主组织的监督机制依旧没有建立。完善对业主组织的内外部监督机制，既是要防止业主组织乱作为，也要防止其不作为。（3）政府在物业管理中的角色定位仍然不够明确。政府应尊重业主对住宅小区的自我管理权，而不随意侵犯业主的物权，不能侵入业主自治管理的领地。当政府面对“职业物闹”依法依规，按照程序“步步紧逼”的时候还是束手无策，只能由社区党委来兜底处置，很明显这不是长久之计。（4）条例部分条款内容较难落地。比如第四十九条规定：前期物业服务合同期满，尚未成立业主大会，物业服务企业继续按照原合同提供服务的，经物业管理区域占业主总人数百分之五十以上的业主或者占全体业主所持投票权数百分之五十以上的业主联名书面提出更换物业服务企业的，可以由街道办事处通过招投标方式选取物业服务企业提供物业服务。这一条与《民法典》第二百七十八条中明确：业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决的内容直接相悖。如果导致行政复议，后果严重。除前述法规外，三十年中，深圳还制定了大量有关物业管理规章和规范性文件。主要包括以下：（一）《<深圳经济特区住宅区物业管理条例>实施细则》（深府〔2004〕135号）明确规定了第一次业主大会召集的程序、管委会委员的产生办法、开发建设单位移交住宅区的程序及应承担的义务、物业管理资质证书等级及其申请程序、住宅区公用设施等。（二）《深圳经济特区物业管理行业管理办法》（深府令〔2004〕135号修正）对加强对物业管理行业的监督管理，规范物业管理企业的行为，维护物业管理服务市场秩序，促进物业管理行业健康发展起到了积极作用。（三）《深圳市房屋本体维修基金管理规定》（深住〔1997〕39号）为加强房屋本体维修基金管理,维护房屋本体共(公)用部位及设施，保障房屋安全使用，对深圳物业本体维修基金的建立、使用及管理都做出了明确规定。（四）《深圳市物业管理资质证书管理规定》（深住〔2002〕38号）对深圳市从事物业管理业务的单位实行资质等级管理，按等级标准核发物业管理资质证书，凡在深圳市辖区范围内从事物业管理业务的单位，必须取得资质证书，方能从事物业管理。资质证书分为一级、二级、三级3种。（五）《深圳市物业管理投诉处理暂行办法》（深住〔2003〕106号）是我市物业管理行业的第一部信访工作管理办法，其主体分为总则、投诉的受理、投诉的办理及结果反馈、附则等四部分。《深圳市物业管理投诉处理暂行办法》还附有由市住宅局统一印制的《物业管理投诉受理回执》、《物业管理投诉处理意见书》、《物业管理投诉复查意见书》等三个规范文本。（六）《深圳市业主大会和业委会指导规则》（深府〔2005〕11号）明确了业委会作为法律主体的地位，规范了业主大会、业委会的成立及其活动。（七）《深圳市住宅物业服务收费指导标准》（深价规〔2007〕1号）建立了“菜单式”的住宅物业收费指导标准，使深圳市物业收费向市场化方向迈出重要一步。 (八）《深圳物业服务通用规范》（SZDB/Z 42—2011)为物业管理相关标准制定了门槛，为业主监督提供规范化依据。（九）《深圳市物业专项维修资金管理规定》（深府〔2020〕8号）加强了深圳市物业专项维修资金的管理，规范了物业专项维修资金的使用，较好保障了物业专项维修资金所有人的合法权益。（十）《深圳市物业管理电子投票规则》（深建规〔2020〕14号）对于规范物业管理电子投票行为，保护业主合法权益，促进社会和谐具有重要意义。物业管理电子投票系统不仅在市场监管方面实现突破，更重要的是为广大业主建立共同意愿表达机制、为业主大会、业委会的规范运作提供一个高效、便利的平台。
（十一）《深圳市业主共有资金会计核算指引》（深建物管〔2020〕14号）对业主共有资金的收集和使用明确了规范程序。
（十二）《深圳市业主共有资金监督管理办法》（深建规〔2020〕8号）很好的为业主和政府监督业主共有资金的使用和管理提供了规范指引。
（十三）《深圳市物业小区信息公开指引》（深建物管〔2020〕16号）这是首次明确规定业主大会和业委会必须公开物业管理各个环节的相关信息，提升物业管理领域的透明运作，便于政府和业主对物业服务企业的经营和业委会的履职监督。
（十四）《深圳市物业服务评价管理办法》（深建规〔2021〕15号）对物业服务企业的服务的服务标准进行了更加明确的界定。
（十五）《深圳经济特区物业管理条例》行政处罚实施标准》（深建物管〔2021〕38号）为《条例》的实施提供坚实的法规保障。
（十六）《深圳市业主大会和业委会备案管理办法》（深建规〔2020〕13号）为了能够充分发挥业主大会和业委会在物业管理活动中的主体作用，提供了正式的“身份证”。
（十七）《深圳市既有房屋结构安全隐患排查办法》（市政府令第319号）为《条例》规定的安全主体责任的落地提供了规范的指引。
众所周知，我国的物业管理是改革开放和社会主义市场经济的产物，是城市管理的不可缺少的重要组成部分。经过特区四十多年的探索，伴随着深圳经济特区的腾飞，作为我国物业管理发源地的深圳经济特区，在开拓和发展我国物业管理事业中，不仅创造了物业管理行业中的众多个第一，而且在物业管理的模式创新、规范机制、市场运作、行业立法以及理论研究和探索中始终位于我国物业管理行业发展的最前列。但是，随着物业管理在全国的迅猛发展，深圳物业管理法制的不完善和不健全，造成深圳在取得物业管理辉煌成就的同时，也出现和沉淀了许多需要亟待解决的问题。深圳应当继续发挥深圳经济特区改革开放试验田和享有立法权的优势，重视物业管理的立法工作，展现社会主义先行示范区的先行先试的榜样作用。1.鉴于目前深圳地区业委会成立数量始终较低，应突出街道办事处监督业主委员会依法履职的主体责任，将辖区内业主委员会成立数量列为年度绩效考核的主要依据。2.引进社会第三方组织，协助街道办事处和社区工作站提升对物业服务企业规范经营、业主委员会规范履职的能力。3.加强业主委员会委员和业主大会执行秘书的法规培训，督促其学法、懂法、守法，没有经过培训并且没有获得“培训合格证书”的业主不应该成为候选人。4.加大对业主委员会在“引进物业服务企业”“专项维修资金使用”“小区公共收益”等方面的非法运作的打击力度。1.市住建部门在全市物业管理信息平台建设“物业管理诚信系统”，对于欠缴物业管理费达到半年以上的个人和欠缴物业管理费达到三个月以上的企业进行登记，缴纳完成后依然留下欠缴记录，以儆效尤。（类似银行的诚信体系）2.市区其他部门，尤其是经融机构应该将其物业管理诚信系统的相关记录作为银行信用卡额度提升、贷款审批的诚信依据之一；相关政府机构在推荐晋升候选人、法院推荐员额法官、检察院推荐员额检察官、律师协会批准实习律师转正、相关行业协会评审职称、物业小区业委会候选人审核等均应参考全市物业管理信息平台“物业管理诚信系统”中的相关记录，让恶意欠缴物业管理费、侵占业主合法权益的不诚信行为人自食其果，彰显社会正能量。1.当前我市物业小区专项维修资金的使用没有遵循“拨付快捷”的原则，存进去容易，使用很难是目前物业小区使用房屋专项维修资金的实际常态。“申请难”“评估难”“审批难”是物业小区使用专项维修资金的三大拦路虎。市相关部门要求物业小区将专项维修资金存入市主管部门指定的专用账户，直接违背了《深圳经济特区物业管理条例》第三条中的物业管理实行业主自治、专业服务与政府监督管理和指导相结合的原则。一方面物业小区专项维修资金本身就归全体业主所有，与政府没有任何关系；业主委员会、业主监事会、业主均有有监督转专项维修资金收集使用的义务和权利，无需政府强行参与。 2.目前由市主管部门指定的专项维修资金使用评估审核存在较大的不合理性，往往出现评估价格过低，导致物业小区维修维护工程无法及时开展的情况，由于缺乏监督和投诉机制，很大可能存在暗箱操作、利益输送等违规行为。3.应该明确按照《深圳经济特区物业管理条例》第九十一条规定：业主大会决定不将日常收取的专项维修资金移交市物业专项维修资金管理机构统一管理的，应当存入业主共有资金账户，由业主大会自行依法管理。在业主大会召开前表决此项议题时，应该在其大会表决议题中增加不移交市物业专项维修资金管理机构统一管理，存入业主共有资金账户，自行依法管理的选项。4.应该取消市主管部门指定的评估机构，鼓励物业小区业主委员会或业主大会聘请社会第三方工程评估审核机构进行专项维修资金使用评估，其评估报告作为业主大会表决的议题依据之一。1.2019版《深圳经济特区物业管理条例》明文规定：物业服务费由业主大会与物业服务企业根据服务内容、服务标准、人力成本、物价水平等因素在物业服务合同中约定，按照一定比例或者数额从物业管理费中提取并支付给物业服务企业。其物业管理费属于“业主共有资金”，如此一来，物业服务企业在代替业主大会收取业主“物业管理费”的时候所缴纳的税金，除物业服务企业的“物业服务费”（企业毛利）外均属于重复交税，等同于将不应该缴纳的税费转嫁到了业主身上。2.对于物业服务企业应该考虑到“物业管理费”是“业主共有资金”的组成部分，应该给予免税，只对物业服务企业收取的“物业服务费”（企业毛利）这一部分征税。（注明：本文部分内容发表于2015年4月国家社会科学文献出版社出版《深圳蓝皮书—深圳法治发现报告》，作者有大部删减）作者简介
曾滔，深圳市物业管理学会会长、深圳市七届人大代表、深圳市人大城建环资工委委员、南山区新的社会阶层人士联合会执行主席、全国注册物业管理师、城市规划高级工程师 
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