2022年3月1日，深圳市住房和建设局联合深圳市民政局发布了关于征求《深圳市社区居民委员会代行住宅区业主委员会职责管理办法（试行）(征求意见稿)》意见的通告。通稿中就居委会代行业委会职责相关内容向社会征求意见。一石激起千层浪，此意见稿在全国引来业界高度的关注和讨论。其实这个不必做过多的解读，它就是深圳物业管理条例政策配套衔接。它这个做法和中央探索成立物业管理委员会的途径是一样的，而且它代行必须是有条件的“非必要不代行”（详情请参看意见稿第3条第8条），特别要注意这个。

填补业委会缺位

《办法》规定，在特定情形下，社区居民委员会可代行业主委员会职责，以填补业主委员会缺位，及时处置物业管理问题。

当住宅区物业管理发生扰乱公共秩序、危害公共安全等紧急情况或重大事件时，业主委员会缺位的，需要发挥社区居民委员会社区服务治理能力，由街道办事处指定社区居民委员会代行业主委员会职责的工作。

另外，《深圳经济特区物业管理条例》相关条款已明确深圳市住建局会同市民政部门制定办法，规范和细化街道办事处开展指定工作以及社区居民委员会代行业主委员会职责的活动，对指定社区居民委员会代行业主委员会职责活动的前提条件、具体权限、指定代行程序、代行期限等事项予以明确，避免街道办事处、社区居民委员会、业主、物业使用人等对指定代行职责机制的错误理解，减少该机制的错误适用。

提高代行的门槛

《办法》确立了“非必要不代行”的原则，最大限度提高指定社区居民委员会实施代行活动的门槛。《办法》第二章规定，仅限于住宅区未能成立业主大会并选举产生业主委员会或者业主委员会换届选举失败，且住宅区的物业管理发生危及公共秩序和公共安全等紧急情况或重大事件需要及时解决的，方才能启动社区居民委员会代行业主委员会职责。此外，《办法》还规定，指定代行时应当予以公示，并征求业主和物业使用人的意见，确保业主和物业使用人的知情权和建议权。

《办法》对社区居民委员会代行业主委员会职责的权限予以具体规范，明确社区居民委员会履行业主委员会“组织业主共同决议”“代管业主共有资金基本账户”的主要职能，并对社区居民委员会代行业主委员会职责开展选聘、续聘和解聘物业服务企业，筹集、管理和使用物业专项维修资金以及使用和管理业主共有资金等活动的具体职责予以细化。

《办法》还确立了“精简高效”“集体决策”的代行原则。其中，明确社区居民委员会通过委员会议对代行工作事项作出决议，会议要求三分之二以上的委员出席，作出决定应当经全体委员过半数同意并签字确认，充分保障决策程序的科学性和民主性。

此外，《办法》对社区居民委员会终止代行业主委员会职责的情形予以了明确。包括住宅区依法选举产生业主委员会的、住宅区因拆迁等原因发生灭失的、代行期限届满以及其他应当终止的情形。发生上述情形，社区居民委员会终止代行的，应当完成清算和移交工作，并对终止代行进行公告，确保启动代行和终止代行均遵循“信息公开”的原则。

成立业委会才是正道

目前，深圳住宅区成立并有效运作的业主大会和业主委员会比例较低，部分小区存在业主委员会“成立难”“换届难”等问题。住宅区物业管理的甲方主体缺位，不利于住宅小区业主自治和物业服务质量的提升，影响住宅区的正常运作。

2020年3月1日实施的《深圳经济特区物业管理条例》通过创新业主大会二轮选举、推行电子投票等举措，积极推动业主委员会选举。但是业主委员会选举难、换届难的问题无法短时间内完全得以解决。

深圳的社区居委会都成立了物业管理委员会，他们本身的职责都包含了以上的职责，在必要时都可以代行业委会的职责，所以这个代行意见是多此一举。

相关部门要把精力放在如何帮助推动成立业委会上，两会期间很多代表对推动成立业委会提出了很多建议，这个才是解决问题的根本出路。

全国人大代表朱虹：建议加快完善业主委员会建设：基层社会治理是社会治理体系中最基础的环节，与老百姓的日常生活息息相关。基层社会治理能力和水平直接关系人民群众的物质和精神生活，直接影响人民群众的幸福感、获得感。完善业主委员会建设是当前基层社会治理创新的重要组成部分，是实现社会共治共享建设和谐社会的重要抓手，也是衡量一个城市社会文明程度的重要指标。

当前，各地业主委员会建设还存在一些问题，包括：业主委员会法律地位、性质不明确，相关建设、监管制度基本处于空白；相当部分居民的业主意识和治理意识不高，对业主委员会选举及小区日常管理参与积极性较低，业主委员会组建比例不高，多数小区尚未成立业主委员会；无业主委员会联合组织，各小区业主委员会各行其是，对少数业主恶意拖欠物业费、私搭乱建、侵害邻里权益等不当行为缺乏有力处置措施；业主委员会及其成员没有经费保障，大多为义务劳动等。

为加快完善业主委员会建设，提出以下建议：

一、加快业主委员会法治建设

积极推进相关立法修法工作，明确业主委员会的法律地位、组织性质、治理结构、运行程序以及在新形势下参与社会治理、基层民主协商的作用。

二、加大业主委员会投入保障

探索将业主委员会纳入基层社会治理体系，政府财政予以适当投入，制定业主委员会的考核、奖励等政策措施，引入业主委员会有偿工作机制，稳定业主委员会队伍，构建基层社会治理新格局。

三、加强业主委员会指导监督

民政、住建、社区等相关部门要加强指导监督，确保业主委员会选举、运行的公开公正透明，组织开展履职能力培训，提高业主委员会的治理能力。

全国人大代表韩德云：建议保障业主和业委会在社区治理中的基本权利：目前的社区治理模式涉及多元主体，既有居委会、社区工作站，也有物业公司、业主委员会等等，由于这些组织之间的法律关系不够明确，职责和功能有交叉、重叠甚至冲突，有的社区出现了居委会一股独大、物业公司不作为，业主委员会难运行的现象。这个现象尤其在本次新冠肺炎疫情防控实践中显得更加突出，有些地方凭借居委会大包大揽一管到底，将物业公司尤其是业主委员会抛到一边，看似工作效率高，但工作成果不仅得不到保障，反而因为干预了业主和业主委员会作为物权所有人的自主权，引发或进一步激化出一些矛盾。

我认为，基层社会管理、社区治理中既离不开居委会的作用，更离不开业主委员会的作用。社区固然是网格化管理的基础，是传染病防控的第一道防线，但是一个社区往往由不同物业小区组成，涉及不同物业小区中，不同业主自治权的保障和维护是民法典赋予给业主的法定权利，万万不可忽视。

为此，我今年专门提出建议希望进一步完善社区管理制度，充分发挥业主委员会的法定功能，防范重大社会风险发生，一是要修改有关社区治理的相关规定，完善制度设计，充分尊重基于物权制度确立的业主自治权和物业管理制度，将业主委员会定位为社区治理模式下的自治主体，修改有关法规中违反物权制度及业主自治精神的条款；二是引导业主和业主委员会加强自身建设，增强法治意识，在坚持党的领导前提下，充分合法行使物业自主自治权；三是建立、健全业主自治的监督机制。

总之，在推进社区治理模式完善中，一定要充分尊重物权制度，只有把巩固业主自主权作为加强城乡社区建设、完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的有效举措，才能切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定，形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。

全国人大代表黄俐波：建议将业委会纳入基层社会治理体系：黄俐波在全国两会上建议，将业委会纳入基层社会治理体系，探索长效发展机制，由政府财政统筹保障业委会基本活动经费和成员补贴，引入业委会有偿工作机制，制定对业委会的考核、奖励政策，稳定业委会队伍，激励广大业主积极参与小区管理，构建基层社会治理新格局。

黄俐波认为，应尽快完善法治体系建设，推进立法修法，明确业委会的法律地位、组织性质、治理结构、运行程序，以及在新形势下参与社会治理、基层民主协商的作用，“要明确业主的权利义务及处置措施，不能只享受权利，不履行义务”。

“还要加强对业委会组建及运行的指导监督，提高业委会治理能力。”黄俐波指出，应当由民政、住建、社区等部门对业委会成员进行履职能力培训，规范和提高业委会能力水平。同时，建立大数据平台，促进业委会选举、运行公开公正透明。推进社区、业委会、物业三方协同治理机制建设，充分发挥基层组织协调利益、化解矛盾、排忧解难、促进基层和谐平安建设的作用。

全国政协委员管学斌：理顺物业管理关系，提高基层治理效果：“不要轻易代行业委会职责，成为裁判员和运动员。要将物业管理提高到政府最高层面，让基层政府、企业、业主有序、有效、可操作地参与社区治理。”在管学斌看来，应修订管理职能条款，将基层政府确定为物业服务管理的主责部门，负责全过程管理，同时制定监督机制，将物业管理工作纳入基层政府、物业办和相关责任人的年度考核，其中“按时成立业委会”“指导合同制定”、群众评价等作为重要考核指标，并公开考核结果。

民法典第二百七十七条，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

民法典增加居民委员会指导、协助成立业主大会和选举业主委员会的义务，那么它就要把主要精力放在帮助成立业委会这个事情上来，有了业委会也就不存在业委会缺失，也就不存在代行业主委员会的事情了。

深圳目前有4000多个商品房住宅小区，成立业委会的比例也就是30%出头。但《管理办法》不是解决业委会成立率低的问题，它解决的是业主合法权益受损害时怎么办的问题。那么居委会在矛盾纠纷中既当裁判员又当运动员，到时会让有些问题更为复杂难解。

为了解决现实困难，个人认为应提高业委会成立的数量或有可能从源头处避免困难发生，二者的理想状态是，居委会有余力指导业委会、监督物业服务机构，业委会和物业服务机构又能配合居委会的工作。小区问题抓住主要矛盾，遵循市场经济的规律，形成有效的业主自治，才能实现共建、共治、共享的社会治理格局，共建和谐社会。

万吉生，《深圳市社区居民委员会代行住宅区业主委员会职责管理办法（试行）(征求意见稿)》这是基层处理难以成立业委会情况时，不得已而为之的权宜之策，但也担心个别区域是否会出现越俎代庖的现象，需要在办法中增加约束条款和监督机制。

深圳市物业管理学会理事、特聘副会长、业主事务专委会主任、高级学术研究员、深圳物业学会“社区新闻简报”编辑。